推动区域协调发展

（光明日报  2020-12-7第6版）  

尹艳林

　　党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出，坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。这为“十四五”时期我国区域协调发展指明了方向，提出了要求。我们一定要深刻领会，认真贯彻落实。

一.深刻认识推动区域协调发展的重大意义

　　当今世界正经历百年未有之大变局，我国发展的国内外环境发生前所未有的深刻变化。新一轮科技革命和产业变革深入发展，我国经济发展的空间结构正在发生深刻调整。“十四五”时期，按照《建议》的决策部署，推动区域协调发展具有重大而深远的意义。

　　（一）推动区域协调发展是构建高质量发展国土空间布局的客观需要。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视区域协调发展，提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略，编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要，推动区域协调发展呈现良好态势。过去5年，高质量发展的动力源不断拓展，京津冀、粤港澳大湾区、长三角等地区引领作用不断凸显。2019年，京津冀、粤港澳大湾区和长三角地区生产总值占全国比重达43%。“十四五”时期，以高质量发展为主题，构建高质量发展的国土空间布局，不能简单要求各地在经济发展上达到同一水平，而是必须根据各地的条件，走合理分工、优化发展的路子，推动产业和人口向优势区域集中，形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源，进而提升经济总体效率。

　　（二）推动区域协调发展是解决发展不平衡问题的内在要求。过去5年，区域发展协调性持续增强，中西部地区经济增速持续高于东部地区，相对差距逐步缩小。同时也要看到，我国区域发展面临一些新情况，主要是南北分化凸显，经济增速“南快北慢”、经济份额“南升北降”的态势持续，各板块内部也出现明显分化。发展动力极化现象日益突出，东部沿海发达地区创新要素快速集聚；东北地区、西北地区发展相对滞后，部分区域发展面临较大困难。但必须认识到，解决发展不平衡问题，要尊重规律、尊重实际，因地制宜、分类指导，承认客观差异，不能搞“一刀切”。推动区域协调发展，就是要完善空间治理，对不同地区制定差异化政策。同时，要保障民生底线，实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡，这是区域协调发展的基本要求。

　　（三）推动区域协调发展是构建新发展格局的重要途径。加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革。推动区域协调发展，就是要尊重经济规律，从构建新发展格局出发，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，加大改革力度，破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，促进人口、土地、资金、技术等各类生产要素合理流动和高效集聚。这有利于经济发展条件好的地区承载更多产业和人口，增强创新发展动力；生态功能强的地区得到有效保护，创造更多生态产品，从而促进国内大循环畅通，释放更大内需潜力，发挥国内超大规模市场优势，进而带动国内国际双循环，推动形成区域间彼此协调、国内国际双循环相互促进的整体发展新优势。

二.深入实施区域协调发展战略

　　《建议》提出，推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。

　　持续推进区域协调发展。按照《建议》要求，“十四五”时期，西部地区要区分不同自然条件和经济发展状况，细化区域发展政策，促进产业和人口向优势区域集中，形成优势区域重点发展、生态功能区重点保护的新格局。东北地区要加快现代化经济体系建设，有效整合资源，主动调整经济结构，加快发展新技术、新业态、新模式，培育新增长点，加快培育资源枯竭地区接续替代产业，发展壮大优质农业、装备制造业。中部地区作为未来新型城镇化、新型工业化的主战场，要打造成为国家现代化经济增长的新动能区域。东部地区要继续发挥改革开放先行、综合创新能力强、现代制造领先、服务业高端等优势，率先带动全国经济现代化，引领我国参与国际经济竞争。有序推进东部沿海产业向中西部地区转移，促进东中西、南北方经济协调高质量发展。

　　支持革命老区、民族地区加快发展。要把革命老区、民族地区振兴发展放在更加重要的位置，推动革命老区、民族地区依托特色优势资源，补齐区域协调发展的短板。建立健全长效普惠性的扶持机制和精准有效的差别化支持机制。支持革命老区利用好特色资源，在保护好生态的前提下发展特色优势产业。加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边。加快边境重点城镇和口岸建设，使之有一定的人口和经济支撑，增强边疆地区发展能力。要建设一批抵边新村，引导支持边民贴边生产和抵边居住，推动形成以城镇为中心、辐射周边边境地区的守边固边富边强边新格局。优化沿边开发开放试验区等布局，创新跨境金融等合作机制，做大做强边境城市。

三.大力实施区域发展重大战略

　　《建议》提出，推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，打造创新平台和新增长极。

　　大力推动区域发展重大战略实施。京津冀协同发展要始终把疏解北京非首都功能作为关键，优化区域经济结构和空间结构，高标准、高质量建设雄安新区和北京城市副中心，进一步提高为中央政务功能服务保障水平。长江经济带要坚持共抓大保护、不搞大开发，协同推进生态保护、促进经济高质量发展，深入推进长江流域生态环境系统治理和保护修复，加快建设生态优先绿色发展先行示范区。粤港澳大湾区建设要着眼于高质量发展和促进香港、澳门融入国家发展大局，着力破除粤港澳三地体制障碍，有序推动三地规则相互衔接和互利合作，推进生产要素流动和人员往来便利化，加快建设深圳中国特色社会主义先行示范区，构建与国际接轨的开放型经济新体制。实施长三角一体化发展战略，要以一体化的思路和举措打破行政壁垒，提高政策协同，加强产业合作、设施共建、服务共享，实现更合理分工，凝聚更强大合力，加大科技攻关力度，狠抓生态环境突出问题整改，着力打造高质量发展样板区、科技创新和制造业研发高地、高水平开放平台。

　　积极推进黄河流域生态保护和高质量发展。这是关乎中华民族伟大复兴的千秋大计。要坚持生态优先、绿色发展，加大上游水源涵养、中游水土保持、下游黄河三角洲湿地保护力度，推进建设沿黄生态带。加大对黄河流域水、大气、土壤污染治理力度，推动高耗水、高污染、高风险产业布局优化和结构调整。坚持节水优先，还水于河，先上游后下游，先支流后干流，推进水资源节约集约利用。全面实施深度节水控水行动，把农业水耗降下来，推进工业节水、城市节水降损等工程。推进兰州—西宁城市群、黄河“几”字湾都市圈协同发展，强化西安、郑州国家中心城市带动作用，发挥山东半岛城市群龙头作用，推动沿黄地区形成特色鲜明的高质量发展区域布局。

　　推进海洋强国建设。海洋是高质量发展的战略要地。要坚持陆海统筹，发展海洋经济，加快建设世界一流的海洋港口，推进沿海开放城市、沿海港口群、海洋经济示范区等重点开发开放区域建设。要发挥海洋优势，提升海洋价值，合理开发利用海洋资源，构建完善的现代海洋产业体系。加快海洋科技创新步伐，提高海洋开发能力，培育壮大海洋战略性新兴产业。要统筹陆海生态环境保护，促进海洋资源有序开发利用，加大对海岸带、沿海滩涂保护和开发管理力度，加强海洋环境污染防治，保护海洋生物多样性，加快建设绿色可持续的海洋生态环境。要促进海上互联互通和各领域务实合作，积极发展“蓝色伙伴关系”，打造面向“一带一路”沿线国家的蓝色经济走廊。要积极参与国际和地区海洋秩序建立和维护，着力维护和拓展国家海洋权益。

四.健全区域协调发展体制机制

　　《建议》提出，健全区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制，更好促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展。

　　健全区域战略统筹机制。充分发挥好现有区域协调机制的作用，加强京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略的协调对接，推动国家重大战略之间融合发展，统筹解决区域发展重大问题。要提高财政、产业、土地、环保、人才等政策的区域精准性和有效性，加强政策之间的统筹联动。要统筹发达地区和欠发达地区发展，坚持“输血”和“造血”相结合，推动欠发达地区加快发展，建立发达地区与欠发达地区联动机制，促进先富带后富。

　　健全市场一体化发展机制。形成全国统一开放竞争有序的商品和要素市场，是促进区域协调发展的重要举措。要消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒，打破行政性垄断，坚决破除地方保护主义。要深化户籍制度改革，全面放宽城市落户条件。加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，推动户籍还原人口登记功能。要深化土地管理制度改革，增强土地管理的灵活性，建立跨区域土地指标交易机制，探索不同形式的定价模式和交易方式，推动增量和存量用地合理流转。促进资本跨区域有序自由流动，完善区域性股权市场。加强跨区域创新协同发展，搭建共享服务平台，构建跨区域知识产权交易市场。

　　健全区域合作互助机制。深化区域间基础设施、环保、产业等方面的合作。加强城市群内部城市间的紧密合作，积极探索建立城市群协调治理模式。构建流域基础设施体系，严格流域环境准入标准，加强流域生态环境共建共治，推动上下游地区协调发展。深入开展对口支援，推动新疆、西藏等地区经济社会持续健康发展。进一步深化东部发达省市与东北地区对口合作，建设一批对口合作重点园区。

　　健全区际利益补偿机制。要加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面，充分调动重点生态功能区、农产品主产区加强生态保护和环境治理、提高农业综合生产率和农产品质量的积极性。建立健全市场化、多元化横向生态补偿，在长江流域开展生态产品价值实现机制试点。鼓励流域上下游之间通过资金补偿、项目补偿、对口支援、基本公共服务共享等多种形式建立横向补偿关系。加快生态补偿立法，明确流域上游对下游、生态保护地区对受益地区的法定责任，将森林、草原、湿地、水流等纳入生态补偿重点领域。

　　逐步实现基本公共服务均等化。要完善转移支付制度，深入推进财政事权和支出责任划分改革，逐步建立起权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的基本公共服务制度体系和保障机制。加大对欠发达地区的财力支持，增加对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区的转移支付，增强基本公共服务保障能力。提高基本公共服务统筹层次，加快实现养老保险全国统筹。推动区域间基本公共服务衔接，加快建立医疗卫生、劳动就业等基本公共服务跨区域流转衔接制度。基本公共服务要同常住人口挂钩，由常住地供给。要运用信息化手段建设便捷高效的公共服务平台，方便全国范围内人员流动。鼓励有条件的地区积极探索基本公共服务跨地区流转衔接具体做法，加快形成可复制可推广的经验。